Объективный самообман: Юрий Белоусов о данных, которыми оперирует власть

Директор «Центра прикладной экономики», бывший первый вице-губернатор Пермской области Юрий Белоусов рассказал «Пермской трибуне» о качестве данных, на основании которых власть вырабатывает собственные решения, а также о том, кто лучше знает состояние пермских дорог: таксисты или чиновники.

_БелоусовЮрий Викторович, какие источники данных используются в госуправлении?

— Можно выделить три основных блока данных. Во-первых, это статистика. В России она находится в довольно запущенном состоянии, особенно муниципальная. Причина этого, на мой взгляд, заключается в том, что высшие руководители страны вообще не пользуются статистикой. Они получают уже некие обработанные и проанализированные данные и с ними работают, что неизбежно порождает некоторые курьёзы. Например, совсем недавно председатель федерального правительства сказал, что в России каждая семья имеет автомобиль. Ошибся он в два раза. Но ведь кто-то сообщил ему неверную цифру.

Однако в государственной статистике есть цифры, которым можно доверять. В частности, данные по зарплате. Они довольно точны. С той лишь оговоркой, что здесь не учитываются «серые» зарплаты. Кроме этого, я доверяю данным по объёмам выпуска продукции в натуральном и денежном выражении. Меньше всего доверия вызывает статистика по внедрению различного рода инноваций. Некоторые данные политизированы, поэтому вызывают подозрения, например показатели уровня цен (инфляции). Плохо обстоят дела с учётом населения и демографии. У нас до сих пор нет единого регистра народонаселения. И эта проблема во всей красе проявляется в период выборов при формировании списков избирателей. В целом ситуация со статистикой выглядит не так катастрофично, просто нужно понимать, чем из неё действительно можно пользоваться, а чем нет.

Во-вторых, это финансовые данные (бухгалтерские балансы предприятий и корпораций, отчёты об исполнении бюджетов и т.д.). Эти цифры значительно точнее, нежели статистика. Хотя здесь тоже есть проблемы. Некоторые цифры порой стараются спрятать. Например, если вы попытаетесь разобраться, сколько денег потрачено на Олимпиаду в Сочи, то у вас вряд ли что-то получится. И когда об этом говорили разные представители власти, то цифры могли отличаться в десятки раз. Подобные расходы могут разбросать по таким статьям бюджета, среди которых даже не догадаешься их искать.

Кстати, сюда же можно отнести проблему с тем, что принято называть бюджетной классификацией. Это уникальный инструмент для учёта бюджетных доходов и расходов. Но она существенно устарела, например, плохо стыкуется с механизмом страховой медицины, следовательно, даёт искажённую информацию о расходах на здравоохранение, так как оно финансируется не напрямую из бюджета, а через страховые компании. В качестве положительного примера предоставления финансовой информации, можно назвать Центральный банк Российской Федерации. По сравнению с другими структурами информационную политику ЦБ можно считать почти идеальной. Возможно, это происходит потому, что Центробанк — это особая структура, не являющаяся государственной.

Третий источник данных — управленческий учёт. Такие сведения приходится собирать специально. Например, автопроизводитель ищет информацию как внешнюю (доля предприятия на автомобильном рынке, количество гарантийных ремонтов, места в рейтингах), так и внутреннюю (состояние трудовой дисциплины, качество программ повышения квалификации и так далее). К сожалению, в госсекторе никакой политики в этой области нет. Во время губернаторства Олега Чиркунова слова «управленческий учёт» применялись, но это были только слова, не более того. В России этому не уделяется почти никакого внимания. Соответственно качество принимаемых решений вряд ли можно назвать высоким. А вместо управленческого учёта государственной властью применяется так называемая отраслевая (ведомственная) статистика. А этому виду информации я абсолютно не доверяю.

Заинтересованы ли сегодня различные ветви власти в получении наиболее объективной информации?

— Если мы говорим о государственной власти, то необходимо понять, для чего ей нужны эти данные. Нужны они, в первую очередь, для отчёта. А для этого, естественно, требуется только «хорошая» информация. Тех, перед кем отчитываются, это полностью устраивает, им самим нужно перед кем-то рапортовать. Если мы посмотрим сегодня на отчёты органов государственной власти, то увидим, что всё у нас прекрасно, один показатель краше другого. Уровень жизни населения третий год подряд падает, а доклады отличные. Почему такое происходит? Потому что власть отчитывается сама перед собой. Это примерно то же самое, что разрешить школьникам самим себе ставить оценки. Тогда все станут отличниками. Но школьникам такое не позволено, а власти — разрешается.

Чиновники должны отчитываться не сами перед собой, а перед гражданами, так как именно они являются хозяевами страны. Или хотя бы перед депутатами, которые являются их законными представителями. Но парламентариев отодвинули от принятия важнейших управленческих решений, а они, создаётся впечатление, только рады этому. Например, важнейшим инструментом государственного управления на современном этапе, как об этом неоднократно говорил президент России, являются государственные программы. Однако реально никакого эффекта от их внедрения не произошло, и это не удивительно. Исполнительная власть разрабатывает государственные программы, она их утверждает, исполняет и сама же перед собой отчитывается за их исполнение. В результате оказывается, что всё прекрасно и никаких проблем нет. Даже в здравоохранении, как утверждает региональный минздрав, 63% населения устраивает качество медицинских услуг. Извините, но я этому совершенно не верю.

opros

То есть работа госорганов сводится к исполнению госпрограмм, которые от момента разработки до отчёта об их исполнении являются продуктом этих же структур?

— Да, власть сама ставит перед собой некие планы, иногда заниженные, иногда завышенные, которые тем не менее выполняются. Поэтому нет ничего скучнее, чем слушать эти отчёты, хотя со стороны кажется, будто всё замечательно, планы выполняются и власть работает. Основаны эти отчёты на уже упомянутой ведомственной статистике, проверить которую совершенно невозможно. Отсутствуют методики расчёта показателей такой статистики. Не публикуются исходные данные для расчёта показателей. В общем, какую цифру нужно для отчёта, такую и нарисуют.

А ведомственная статистика — это отчёт власти перед самой собой?

— Да, это наследие Советского Союза, но тогда эта статистика была значительно качественнее, ведь для её формирования использовались специальные научные методики.

То есть тот информационный фон, который власть создаёт сегодня вокруг себя для принятия управленческих решений, крайне беден?

— Выходит, так. Но если бы законодательная власть требовала от исполнительных органов реальных отчётов, то ситуация могла бы измениться. И если кто-то заявляет цифру в 63% удовлетворённости качеством медицинских услуг, то необходимо быть готовым к тому, чтобы показать, откуда эта цифра взялась. То есть объективные данные должны быть кем-то востребованы, а в России сегодня они не востребованы никем. Исполнительная власть утверждает те показатели, которые она сможет исполнить и отчитаться об их достижении. Законодательной же власти не нужно ничего, граждане тоже в основном проявляют пассивность, хотя появляются всё новые формы общественного участия и контроля. Федеральный закон «Об основах общественного контроля» предусматривает и мониторинг, и общественную экспертизу, и другие механизмы общественного участия в государственном управлении, но пока ничто из этого не работает.

Объективные данные должны быть кем-то востребованы, а в России сегодня они не востребованы никем. Исполнительная власть утверждает те показатели, которые она сможет исполнить и отчитаться об их достижении.

Если управленческие решения будут приниматься на основе объективных данных, то предполагает ли это и новые формы отчётности власти?

— Думаю, в том, что касается отчётности исполнительной власти и проверки предоставленных ею данных, ключевая роль должна принадлежать всё же депутатам. Все необходимые полномочия у них для этого есть. А механизмы общественного контроля необходимо как можно быстрее внедрять в реальную практику. Поэтому ключевой вопрос сегодня заключается именно в том, кто будет спрашивать с исполнительной власти.

Если говорить конкретнее, то по каким цифрам можно оценить, например, реальное состояние российской экономики?

— К сожалению, только по ценам на нефть.

Объём информации об экономике увеличивается или сокращается? Не стала ли власть активнее манипулировать этими цифрами, на ваш взгляд?

— Любой нижестоящий орган пытается приукрасить картину перед вышестоящим, это нормально. Но проблема в том, что исполнительная власть замкнула всё на себя, а законодательная власть этому не препятствует. При этом объём данных сегодня огромен, однако реальное положение дел власть увидеть не может или не хочет. Приведу пример: однажды я проводил опрос, где людям задавались вопросы о том, кто лучше знает состояние дорог в Перми — таксисты или сотрудники департамента дорог и транспорта? Большинство отвечали, что таксисты знают это лучше. Дальше следовал другой вопрос: зависит ли благосостояние таксистов от состояния дорог и зависит ли оно от этого у чиновников департамента? На первую часть вопроса люди в основном отвечали положительно, ведь таксисты, как правило, ездят на собственных автомобилях. А на зарплату и премии работников департамента дорог и транспорта качество дорог не влияет. Есть ли смысл привлекать таксистов к планированию дорожного строительства в Перми? Люди дружно отвечают, что нужно. Те же вопросы задаю муниципальным чиновникам. Ситуацию с состоянием дорог, по их мнению, чиновники знают намного лучше, чем таксисты, следовательно, помощь при планировании дорожного строительства им не нужна. С чем согласны чиновники, так это с тем, что качество дорог не влияет на их благосостояние.

В целом в основе принятия управленческих решений должны лежать достоверные данные. Но так ли это на самом деле — большой вопрос, особенно в области госуправления. В бизнесе же такого рода вопросов не возникает. Здесь, напротив, все заинтересованы в максимальном количестве данных и объективной картине мира.